國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”筆記——“雙評(píng)價(jià)”理
雙評(píng)價(jià)指的是資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)。
資源環(huán)境承載能力(以下簡(jiǎn)稱承載力評(píng)價(jià)):基于特定發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、生產(chǎn)生活方式和生態(tài)保護(hù)目標(biāo),一定地域范圍內(nèi)資源環(huán)境要素能夠支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類(lèi)活動(dòng)的最大合理規(guī)模。
國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性(以下簡(jiǎn)稱適宜性評(píng)價(jià)):在維持生態(tài)系統(tǒng)健康和國(guó)土安全的前提下,綜合考慮資源環(huán)境要素等條件,特定國(guó)土空間進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類(lèi)活動(dòng)的適宜程度。
可以這么簡(jiǎn)單理解:承載力評(píng)價(jià)就是研究國(guó)土“哪里能用、能用多少”的問(wèn)題,適宜性評(píng)價(jià)就是研究“要怎么用”、“適合做什么”的問(wèn)題。
2013年,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》正式提出建立空間規(guī)劃體系、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。這是雙評(píng)價(jià)概念首次見(jiàn)諸重要政策文件。
2015年9月,國(guó)土資源部發(fā)布《自然生態(tài)空間用途管制方法(試行)》要求,在系統(tǒng)開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間,劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。
2017 年 1 月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》指出,以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ),推動(dòng)國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)和分類(lèi)保護(hù)相適應(yīng),切實(shí)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局 。
2018 年 3 月,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái),組建自然資源部,國(guó)家體制構(gòu)建層面上發(fā)生了根本性改革。新組建的自然資源部,其主要職責(zé)就包括:“開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià),建立國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系”。
2018年4月,習(xí)近平總書(shū)記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話上指出,要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià),科學(xué)謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局,建立健全國(guó)土空間管控機(jī)制。
2019年5月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》,標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作全面展開(kāi)?!度舾梢庖?jiàn)》明確:雙評(píng)價(jià)是國(guó)土空間編制的前提和基礎(chǔ)。
雙評(píng)價(jià)是國(guó)土空間編制的前提和基礎(chǔ)。
“要在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護(hù)線。”——引自《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》
雙評(píng)價(jià)的目標(biāo)是:
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分析區(qū)域資源稟賦和環(huán)境條件
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研判國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)
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識(shí)別生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)(生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要區(qū)、生態(tài)極脆弱區(qū))
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明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的最大合理規(guī)模和適宜空間
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為編制國(guó)土空間規(guī)劃、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、完善區(qū)域主體功能定位、劃定三條控制線提供基礎(chǔ)性依據(jù)
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為實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)和國(guó)土綜合整治重大工程提供基礎(chǔ)性依據(jù)
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促進(jìn)形成以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子
雙評(píng)價(jià)的原則:
底線約束:堅(jiān)持最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度,維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全等國(guó)土安全。
問(wèn)題導(dǎo)向:客觀評(píng)價(jià)區(qū)域資源稟賦與環(huán)境條件,識(shí)別國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),有針對(duì)性地提出意見(jiàn)和建議。
因地制宜:下位評(píng)價(jià)充分銜接上位成果,并結(jié)合本地實(shí)際,充分體現(xiàn)不同空間尺度和區(qū)域差異,有針對(duì)性地補(bǔ)充和深化。
簡(jiǎn)便實(shí)用:雙評(píng)價(jià)成果要緊密結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制,強(qiáng)化操作導(dǎo)向。
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雙評(píng)價(jià)的根本目的,就是要對(duì)地域功能自身的形成機(jī)理、分布格局演變的特征,以及空間組織的規(guī)律形成科學(xué)的認(rèn)知。
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承載力評(píng)價(jià)和適宜性評(píng)價(jià)是遞進(jìn)的關(guān)系。資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)反映客觀本底,在承載力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上再合理判斷國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性。
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從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),可以理解為雙評(píng)價(jià)其實(shí)就是一個(gè)評(píng)價(jià)(適宜性評(píng)價(jià)),承載力評(píng)價(jià)是適宜性評(píng)價(jià)的一個(gè)步驟,可以公式化表達(dá)為 適宜性 = 承載力 * k。k值的含義是地域單元的區(qū)位條件(空間區(qū)位、交通區(qū)位、在發(fā)展戰(zhàn)略中的區(qū)位、在生態(tài)系統(tǒng)完整性中所占位置等)。
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承載力評(píng)價(jià)是一個(gè)自下而上的分析過(guò)程,適宜性評(píng)價(jià)是一個(gè)自上而下的分析過(guò)程。
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無(wú)論是資源環(huán)境承載能力,還是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性,均是由自然環(huán)境與人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)之間相互作用形成的概念。承載力是指自然環(huán)境對(duì)某種人類(lèi)活動(dòng)的最大支撐能力,也就是說(shuō),只有在確定了所要評(píng)價(jià)的功能指向(如生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等)之后,承載力評(píng)價(jià)才有可操作性,也才有適宜性可言。在同一個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃中,評(píng)價(jià)的指標(biāo)是因?yàn)樵u(píng)價(jià)指向的功能不同而不同的。
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不同層級(jí)的規(guī)劃都需要開(kāi)展雙評(píng)價(jià)工作。評(píng)價(jià)的時(shí)空尺度越小,評(píng)價(jià)單元之間相互作用的機(jī)理就越復(fù)雜。因此,省級(jí)、市縣等不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃,都需要開(kāi)展雙評(píng)價(jià)工作。在不同的國(guó)土空間規(guī)劃中,評(píng)價(jià)方法因空間尺度不同、區(qū)域發(fā)展階段不同、地域特點(diǎn)不同而不同。
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雙評(píng)價(jià)的適用性。未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃,可以分為兩大類(lèi)型。一種是區(qū)域性的國(guó)土空間規(guī)劃,需要“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ),雙評(píng)價(jià)發(fā)揮重要作用;在大于城市市區(qū)的空間尺度上,如全國(guó)和省域、地市域國(guó)土空間規(guī)劃中,雙評(píng)價(jià)的作用是顯著的。另一種是針對(duì)針對(duì)居民點(diǎn)建成區(qū)內(nèi)部(或城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)部)的規(guī)劃,在這一層面“雙評(píng)價(jià)”的作用則微弱許多。
雙評(píng)價(jià)的技術(shù)核心思想是空間疊加(地理數(shù)據(jù)的空間計(jì)算)思想??臻g疊加的思想可以追溯到麥克哈格。他完善了以因子分層分析和地圖疊加技術(shù)為核心的生態(tài)主義規(guī)劃方法,麥克哈格稱之為"千層餅?zāi)J?"
紐約里士滿區(qū)景觀大道選線工程中,麥克哈格對(duì)各類(lèi)自然價(jià)值、社會(huì)價(jià)值因子分別進(jìn)行評(píng)價(jià),礙于當(dāng)時(shí)的技術(shù)手段,他使用灰階圖像表達(dá)每個(gè)因子的三個(gè)等級(jí),將單項(xiàng)因子的灰階圖像繪制在半透明紙上,將多個(gè)半透明紙疊在一起,就得到了多個(gè)因子疊加之后的“千層餅”,從而求得最終用地適宜性,并進(jìn)而確定效益最大、環(huán)境影響最小的道路路線方案。
麥克哈格"千層餅"方法的延伸就是今天的GIS中的中的權(quán)重疊加。而在雙評(píng)價(jià)過(guò)程中,單項(xiàng)評(píng)價(jià)階段、集成評(píng)價(jià)階段,都需要使用使用空間疊加方法。此外,雙評(píng)價(jià)過(guò)程中,常用到的量化分析方法還包括:空間插值方法、重分類(lèi)(歸一化)方法等。
案例:廣州市雙評(píng)價(jià)使用了空間疊加方法
雙評(píng)價(jià)的技術(shù)流程:
根據(jù)《雙評(píng)價(jià)技術(shù)指南》(2020年一月份版),雙評(píng)價(jià)技術(shù)流程可以分為四大階段:工作準(zhǔn)備、本底評(píng)價(jià)與結(jié)果校驗(yàn),綜合分析、成果應(yīng)用。
但在這里按照我個(gè)人的理解(也為了今后表述方便),我將本底評(píng)價(jià)與結(jié)果校驗(yàn)這一階段再細(xì)分為了兩個(gè)小階段:?jiǎn)雾?xiàng)評(píng)價(jià)階段、集成評(píng)價(jià)階段。
各階段工作內(nèi)容:
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工作準(zhǔn)備階段:進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的收集整理,確定評(píng)價(jià)內(nèi)容、技術(shù)路線、核心指標(biāo)及計(jì)算精度
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單項(xiàng)評(píng)價(jià)階段:圍繞土地資源、水資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害及區(qū)位等要素,針對(duì)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(種植、畜牧、漁業(yè))、城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能開(kāi)展本底評(píng)價(jià)。
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集成評(píng)價(jià)階段:根據(jù)單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果,集成評(píng)價(jià)生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí),并進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能指向下的適宜性評(píng)估和資源約束下的最大承載量測(cè)算。
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綜合分析階段:分析區(qū)域資源環(huán)境稟賦,識(shí)別現(xiàn)狀問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn),測(cè)算農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及城鎮(zhèn)建設(shè)潛力,探討未來(lái)不同發(fā)展情景的變化與影響。
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成果應(yīng)用階段:支撐國(guó)土空間格局優(yōu)化、支撐完善主體功能分區(qū)和劃定 三 條控制線、支撐規(guī)劃指標(biāo)確定和分解、支撐重大工程安排、支撐高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間策略、支撐編制空間類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃
基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取是進(jìn)行"雙評(píng)價(jià)" 的不得不面對(duì)的難關(guān) 。進(jìn)行雙評(píng)價(jià),需要收集的數(shù)據(jù)資料集包含7大類(lèi):基礎(chǔ)地理類(lèi)、土地資源類(lèi)、水資源類(lèi)、環(huán)境類(lèi)、生態(tài)類(lèi)、災(zāi)害類(lèi)、氣候氣象類(lèi)。
基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取即使在有項(xiàng)目依托的情況下也存在種種難度。除了與地方對(duì)接等來(lái)源之外,還可以通過(guò)下述方法獲取數(shù)據(jù):
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基于公開(kāi)數(shù)據(jù):來(lái)源于各大科研院所的網(wǎng)站,政府的公開(kāi)報(bào)告等;
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先解決有無(wú)問(wèn)題:市縣級(jí)數(shù)據(jù)缺少用省級(jí)、省級(jí)缺少用全國(guó)數(shù)據(jù);
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選擇性放棄某些單項(xiàng)評(píng)價(jià):指南本身允許一定程度上的減少單項(xiàng)評(píng)價(jià)因子。
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