《礦產(chǎn)資源法》修改須突出生態(tài)文明建設(shè)

新時(shí)代是生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代。需要在《礦產(chǎn)資源法》修改過(guò)程中高度重視生態(tài)文明建設(shè)，以全新的理念和創(chuàng)新的思維加以貫徹和落實(shí)。
生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵及其對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的影響
生態(tài)文明建設(shè)是繼以物質(zhì)為中心的原始文明建設(shè)、以敬畏和征服自然為中心的農(nóng)業(yè)文明建設(shè)和以人類(lèi)為中心的工業(yè)文明建設(shè)之后的一種以人的價(jià)值為中心的探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過(guò)程。它基于尊重、順應(yīng)自然和維護(hù)生態(tài)環(huán)境，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，強(qiáng)調(diào)在把握自然規(guī)律的基礎(chǔ)上能動(dòng)地利用自然，改造自然的同時(shí)也改造自我。
生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。建設(shè)生態(tài)文明，這是重大任務(wù)，需要無(wú)條件接受，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。要從健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改善生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等方面下大力氣。
同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)浩大工程，需要方方面面加以配合、協(xié)調(diào)。法律是必為性規(guī)范，要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障，“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)”為礦產(chǎn)資源法的重新定位提出了更高要求。
礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)必須要考慮資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的每一次飛躍都離不開(kāi)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用，礦產(chǎn)資源被人們稱(chēng)為“工業(yè)的糧食”，可見(jiàn)礦業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位已經(jīng)越來(lái)越清晰。礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境損失，有時(shí)甚至比礦產(chǎn)資源的價(jià)值還大。采礦不僅要壓占一定面積的土地，而且還會(huì)造成水土流失、地質(zhì)災(zāi)害。而且，采礦和選礦過(guò)程中產(chǎn)生的大量未經(jīng)處理的廢水、廢石和尾礦砂等，直接污染大氣、水體和生物環(huán)境。
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》非常重視生態(tài)文明建設(shè)
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》總體上體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)與加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是密不可分的統(tǒng)一體，從歷史角度來(lái)看，總體上是適應(yīng)時(shí)代對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的需要的，它從不同方面對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)制，分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。
事前監(jiān)管
為了確保礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)盡最大努力減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，從礦山企業(yè)準(zhǔn)入條件中專(zhuān)門(mén)設(shè)定了對(duì)環(huán)境保護(hù)措施的審查條件?！兜V產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定“設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)條件，并依照法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由審批機(jī)關(guān)對(duì)其礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計(jì)或者開(kāi)采方案、生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等進(jìn)行審查；審查合格的，方予批準(zhǔn)。”第二十條規(guī)定“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在下列地區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源：（一）港口、機(jī)場(chǎng)、國(guó)防工程設(shè)施圈定地區(qū)以?xún)?nèi)；（二）重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以?xún)?nèi)；（三）鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以?xún)?nèi)；（四）重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以?xún)?nèi)；（五）國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地；（六）國(guó)家規(guī)定不得開(kāi)采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)。”另外，第三十二條第一款再次重申“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。”
對(duì)共生和伴生礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)就是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。根據(jù)我國(guó)礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)，為了確?？辈殚_(kāi)發(fā)中不浪費(fèi)資源，預(yù)防對(duì)環(huán)境造成傷害，《礦產(chǎn)資源法》第二十四條規(guī)定“礦產(chǎn)資源普查在完成主要礦種普查任務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)工作區(qū)內(nèi)包括共生或者伴生礦產(chǎn)的成礦地質(zhì)條件和礦床工業(yè)遠(yuǎn)景作出初步綜合評(píng)價(jià)。”第二十五條對(duì)共伴生礦產(chǎn)的綜合評(píng)價(jià)提出了更為嚴(yán)厲的規(guī)制，“礦床勘探必須對(duì)礦區(qū)內(nèi)具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并計(jì)算其儲(chǔ)量。未作綜合評(píng)價(jià)的勘探報(bào)告不予批準(zhǔn)。但是，國(guó)務(wù)院計(jì)劃部門(mén)另有規(guī)定的礦床勘探項(xiàng)目除外。”這是《環(huán)境保護(hù)法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十一條的內(nèi)容在礦產(chǎn)資源法中的體現(xiàn)。
事中監(jiān)管
嚴(yán)格要求礦山企業(yè)“三率”達(dá)到設(shè)計(jì)要求是義務(wù)性規(guī)范，具有強(qiáng)制性?！兜V產(chǎn)資源法》第二十九條對(duì)此規(guī)定，“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須采取合理的開(kāi)采順序、開(kāi)采方法和選礦工藝。礦山企業(yè)的開(kāi)采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應(yīng)當(dāng)達(dá)到設(shè)計(jì)要求。”同時(shí)對(duì)開(kāi)采主礦種時(shí)的共伴生礦產(chǎn)以及尾礦資源的合理利用也進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定，第三十條規(guī)定：“在開(kāi)采主要礦產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開(kāi)采，綜合利用，防止浪費(fèi)；對(duì)暫時(shí)不能綜合開(kāi)采或者必須同時(shí)采出而暫時(shí)還不能綜合利用的礦產(chǎn)以及含有有用組分的尾礦，應(yīng)當(dāng)采取有效的保護(hù)措施，防止損失破壞。”
《礦產(chǎn)資源法》對(duì)采礦活動(dòng)節(jié)約用地等作出了強(qiáng)制性規(guī)定。第三十二條第二款規(guī)定“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹(shù)種草或者其他利用措施。”針對(duì)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦（當(dāng)時(shí)也主要集中于中小型礦或小型礦）的采礦活動(dòng)很可能造成環(huán)境污染，在第三十七條規(guī)定“集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦應(yīng)當(dāng)提高技術(shù)水平，提高礦產(chǎn)資源回收率。禁止亂挖濫采，破壞礦產(chǎn)資源。”這是《環(huán)境保護(hù)法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”內(nèi)容在《礦產(chǎn)資源法》中的結(jié)合。
事后監(jiān)管
基于我國(guó)礦產(chǎn)資源的全民所有屬性和環(huán)境保護(hù)的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”、“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)”的原則，開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的環(huán)境補(bǔ)救責(zé)任。第二十一條規(guī)定“關(guān)閉礦山，必須提出礦山閉坑報(bào)告及有關(guān)采掘工程、不安全隱患、土地復(fù)墾利用、環(huán)境保護(hù)的資料，并按照國(guó)家規(guī)定報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)。”以及第三十二條第三款規(guī)定“開(kāi)采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施。”同時(shí)，為了杜絕違法開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源所帶來(lái)的潛在的生態(tài)環(huán)境破壞，第三十九條、第四十條和第四十四條分別作出了不同的處罰規(guī)定，“責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款”、“依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任”，“吊銷(xiāo)采礦許可證”等。這些內(nèi)容又恰恰是《環(huán)境保護(hù)法》第五章“法律責(zé)任”在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的適用。
《礦產(chǎn)資源法》修改中貫徹生態(tài)文明建設(shè)的策略
黨的十八大報(bào)告指出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)峻的必然選擇，是關(guān)乎人民福祉和民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。從而鄭重地向全國(guó)人民告白：今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，生態(tài)文明建設(shè)將不斷向前推進(jìn)。生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，在《礦產(chǎn)資源法》修改過(guò)程中必將得到充分貫徹和體現(xiàn)，具體建議如下： 
      明確分階段、差別化收取礦產(chǎn)資源稅金制度
      生態(tài)文明建設(shè)需要規(guī)制，礦產(chǎn)資源稅金是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力措施。礦產(chǎn)資源稅金具有本身的特點(diǎn)，加上中國(guó)特殊的國(guó)情和礦情，其劃分和收取不可能完全等同于其他稅金，照抄照搬國(guó)外的稅金體制，而不從國(guó)情、礦情來(lái)量身定做礦產(chǎn)資源稅金這只“鞋子”，只能是一所無(wú)成。
在《礦產(chǎn)資源法》修改中，建議對(duì)分階段、差別化收取礦產(chǎn)資源稅金制度進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，從礦產(chǎn)資源勘查、礦山建設(shè)、礦山生產(chǎn)，到最后的礦山關(guān)閉，類(lèi)似于拋物線(xiàn)軌跡，起點(diǎn)和終點(diǎn)不能形成封閉的回路，真正產(chǎn)生價(jià)值飛躍的是礦山生產(chǎn)階段，從而要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源稅金中，也要分階段進(jìn)行設(shè)計(jì)。在勘查階段，需要大量的投入，沒(méi)有產(chǎn)出，為了鼓勵(lì)勘查活動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)較低的稅金；在礦山建設(shè)階段，伴隨建設(shè)的進(jìn)程，將有一定的產(chǎn)出，為了鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)的大力推廣應(yīng)用，就應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)幾個(gè)“必為”動(dòng)作，稅金設(shè)計(jì)也要高于勘查階段；在礦山生產(chǎn)階段，這是礦產(chǎn)資源價(jià)值得以充分體現(xiàn)的階段，理當(dāng)成為礦產(chǎn)資源稅金征繳的主要階段，盡量減少優(yōu)惠減免政策，因?yàn)閮?yōu)惠減免政策只會(huì)帶來(lái)“尋租”和礦山企業(yè)挖空心思去“減免”稅金，從而直接將本應(yīng)屬于國(guó)家財(cái)政收入的錢(qián)轉(zhuǎn)到了部分人的腰包中；在礦山關(guān)閉階段，礦產(chǎn)資源稅金征繳標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于礦山建設(shè)階段，而低于礦山生產(chǎn)階段，主要是督促礦山企業(yè)落實(shí)礦山環(huán)境的治理恢復(fù)，對(duì)最終能夠真正治理恢復(fù)礦山環(huán)境的礦山企業(yè)退回此階段一定比例的稅金。       
加大《礦產(chǎn)資源法》的礦山環(huán)境保護(hù)條款的分量
礦山環(huán)境保護(hù)條款不是增加多少的問(wèn)題，而是增加的質(zhì)量如何，增加條款的可操作性如何？黨的十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過(guò)程的減量化、再利用、資源化。礦山環(huán)境保護(hù)不能僅僅局限于治理恢復(fù)，而且還要擴(kuò)展到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，增加礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用，增加礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳等。中國(guó)礦產(chǎn)資源消費(fèi)量大，增長(zhǎng)速度快，區(qū)域差異不斷增大。而中國(guó)礦產(chǎn)資源安全只能是立足國(guó)內(nèi)，有效開(kāi)采和利用礦產(chǎn)資源，深挖資源節(jié)約潛力是維護(hù)礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)的重要舉措。在礦產(chǎn)資源法修改中，應(yīng)當(dāng)突出礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等立法理念。建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，引導(dǎo)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。
同時(shí)，也應(yīng)該增加礦山企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款。之所以出現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的種種矛盾，與其說(shuō)是由于利益分配不均產(chǎn)生的，倒不如說(shuō)是礦山企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任導(dǎo)致的。國(guó)外的礦山企業(yè)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任尤為重視，這一點(diǎn)可以從我國(guó)企業(yè)“走出去”過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛來(lái)證明，不能承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)無(wú)立足之地。我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的規(guī)制條款還不足，致使許多礦山企業(yè)根本不履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也是對(duì)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的屬性的忽視，這一點(diǎn)非?？膳拢粌H僅關(guān)系到企業(yè)的守信效應(yīng)，而且關(guān)乎政府的誠(chéng)信形象，關(guān)乎法律的公平準(zhǔn)則，關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。    
《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)公平性
中國(guó)經(jīng)濟(jì)既要保持“又好又快”增長(zhǎng)，又要解決發(fā)展中面臨的資源環(huán)境問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的理念是科學(xué)發(fā)展觀升華，其內(nèi)涵、目標(biāo)及過(guò)程也與保障國(guó)家資源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的內(nèi)涵、目標(biāo)及過(guò)程相一致。
《礦產(chǎn)資源法》的基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自身特點(diǎn)，要對(duì)礦產(chǎn)資源的自然屬性、社會(huì)屬性進(jìn)行完整界定，礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)利用要符合社會(huì)發(fā)展的需要和基本價(jià)值追求。充分體現(xiàn)公平性、公正性、合理性、有償性和保護(hù)優(yōu)先原則。
礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，對(duì)于國(guó)家在礦業(yè)權(quán)出讓和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的收益問(wèn)題，《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)作出詳盡具體的規(guī)定。礦產(chǎn)資源不是分布在哪里就歸哪里所有，也不是誰(shuí)開(kāi)采就歸誰(shuí)所有?，F(xiàn)實(shí)情況是，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)往往被少數(shù)人占有并直接獲利，國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)價(jià)款和資源補(bǔ)償費(fèi)所得很少，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)稅金分配環(huán)節(jié)所得更少，并且被動(dòng)地承受著采礦帶來(lái)的環(huán)境污染破壞、生產(chǎn)生活條件惡化的結(jié)果，導(dǎo)致中央政府與地方政府、地方政府與礦山企業(yè)、礦山企業(yè)與礦區(qū)居民、礦區(qū)居民與地方政府之間的矛盾不斷加劇。    
《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)從源頭中為“生態(tài)文明”護(hù)航
礦產(chǎn)資源要合理、高效勘查、開(kāi)發(fā)，建議把鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的“生態(tài)”技術(shù)寫(xiě)入《礦產(chǎn)資源法》。礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)采用有利于合理利用資源、保護(hù)環(huán)境和防止污染的勘查、開(kāi)發(fā)技術(shù)，提高資源利用率。對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)的“生態(tài)”技術(shù)研究進(jìn)行一定的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。
建議《礦產(chǎn)資源法》中增加礦區(qū)地質(zhì)-經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合評(píng)價(jià)部分。礦產(chǎn)資源的地質(zhì)-經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合評(píng)價(jià)在對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，也對(duì)勘查和開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，一旦出現(xiàn)勘查和開(kāi)發(fā)的生態(tài)價(jià)值超過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值之和，礦產(chǎn)資源則不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)或繼續(xù)開(kāi)發(fā)。
《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)為現(xiàn)役的資源工業(yè)的正常運(yùn)行創(chuàng)造有利條件，為尋找和開(kāi)發(fā)新礦區(qū)，開(kāi)展地質(zhì)勘探工作獲得新增儲(chǔ)量提供有利條件。鼓勵(lì)開(kāi)展地質(zhì)普查與勘探工作，以求在新區(qū)發(fā)現(xiàn)新的大型高產(chǎn)礦區(qū)。提倡對(duì)已開(kāi)發(fā)礦區(qū)進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)，充分挖掘已有采礦生產(chǎn)能力和已建礦區(qū)的生產(chǎn)能力。禁止開(kāi)發(fā)那些已探明但尚難以開(kāi)發(fā)的貧礦區(qū)。
（作者單位：中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）